ייעוץ עסקי בקרה וניהול סיכונים

הלבנת הון – משפט משווה בין ישראל לארה"ב

מבוא

קרן המטבע הבינלאומית מעריכה כי בין 2% ל 5% מהתוצר העולמי הגולמי השנתי נובע מהלבנת הון. היקף הכספים לפי הערכות אלו נע בין 600 ביליון דולר ל 1.5 טריליון דולר. משרד האוצר האמריקאי מעריך כי 600 ביליון דולר מייצג את ההערכה השמרנית בעוד לפי הערכות אחרות המספר האמיתי של כספים המולבנים מידי שנה בעולם הינו 2.8 טריליון דולר.[1] בין אם ניקח את הערכות הנמוכות או את הערכות הגבוהות, אין חולק כי היקף התופעה אכן מצדיק את השימוש במונח "מלחמה" בהון השחור. בעולם המודרני שם המשחק הוא כסף. היקף הכספים ממקורות לא חוקים אשר מולבנים מידי שנה מעניקים לגורמים עבריינים כוח והשפעה המנוצלים לשיחוד שופטים, להשפעה על מקבלי החלטות בכל הדרגים הפוליטיים, לרכישת אמצעים מתקדמים המשמשים שוב לביצוע עבירות וכד'. כך לדוגמה לאחרונה פורסם כי קרטל סמים אמריקאי עמד בפני רכישת צוללת רוסית בשווי של 15 מיליון דולר לצורך פתיחת נתיב הברחה חדש. הכסף לרכישה הולבן באמצעות רשת של מועדוני חשפניות שפעל בפלורידה.

המצב בישראל

 מאז קום המדינה שימשה ישראל גן עדן למלביני הון. ח"כ לשעבר, אבי יחזקאל,  שהיה יו"ר תת הועדה לבנקאות בכנסת, צוטט בשנת 1997 באומרו כי היקף הכספים המולבנים בישראל בשנה נע בין 4  ל -5 ביליון דולר. המחלקה לפשעים חמורים במשטרת ישראל קבעה אף היא כי ישראל משמשת כציר מרכזי בהלבנת הון בעולם. הסבר למצב זה ניתן למצוא בשורה של תנאים שהתקיימו בישראל בשנות התשעים[2] :

  • כללים נוקשים לשמירת סודיות בנקאית
  • הליברליזציה בתחום הפיקוח על המטבע ועידוד השקעות פיננסיות בישראל
  • תהליך השלום במזרח התיכון והתחלת שיתוף פעולה כלכלי עם ירדן, מצרים והרשות הפלסטינית.
  • גידול בסחר הסמים באזור.
  • התחזקות הפשע המאורגן ברוסיה ובמדינות רבות בעולם, והידוק הקשרים הדיפלומטיים והכלכליים עם אותן מדינות.
  • גל עליה גדול מרוסיה.
  • יציבות כלכלית ופוליטית.
  • הענקת אזרחות ישראלית לתושבים זרים בקלות יחסית מחד גיסא, והעדר הסכמי הסגרה מתאימים למדינות רבות בעולם מאידך גיסא.

תנאים אלו הביאו להפיכתה של ישראל למרכז עולמי של הלבנת הון. יהודים מכל רחבי העולם העבירו במהלך השנים סכומי כסף עצומים לבנקים בישראל ללא כל דרישה למתן הסבר לגבי מקור הכספים. כספים אלו תרמו רבות לפיתוח הכלכלה ושימשו לבניית פרויקטים שונים.

במשך שנים, מדינת ישראל, נהנתה מזרימה קבועה של מטבע זר אותו התקשתה לגייס בעולם. הבנקים אף הם נהנו מהמצב, הרוויחו עמלות רבות וקיבלו מטבע מבוקש. עצימת העיניים מהמקורות הלא חוקים של הכסף נעשה מתוך צידוק של סיוע ליהודים בגולה ועידוד העלייה לישראל. העובדה שמקור הכספים היה מהעלמות מס, עבירות שונות ופעולות תרמית לא עמדה לנגד עיני מקבלי ההחלטות בישראל. מאידך הדאגה ליתרות מטבע חוץ וסיוע ליהודים בגולה גברה על הבעייתיות במקור הכסף. במהלך השנים הועברו סכומי כסף עצומים ממדינות שונות בעולם בהן מיהדות אירן, דרום אפריקה, מדינות שונות בדרום אמריקה וצרפת. במדינות אלו הוטלו מגבלות שונות על מטבע. מדינת ישראל עם הגנת הפרטיות הרחבה הנהוגה במערכת הבנקאית ועם עידוד ממשלתי היוותה פתרון מתאים לבעלי הון שחור.

החל משנות התשעים לאחר נפילת הגוש הקומוניסטי, גילו גם יהודים מרוסיה את היתרונות הגלומים בהעברת כספים לישראל והלבנתם בדרך קלה ונוחה, ללא הפרעה של השלטונות ויש שיאמרו שאף בעידודם. ארגוני פשע רוסים אף הם גילו את הפוטנציאל הגלום במצב הקיים בארץ ופתחו חשבונות בארץ. במערכת הבנקאית יודעים לספר כי "משקיעים" אלו חוזרו על ידי הבנקים וזכו לכבוד מלכים. למרות פרשיות שהתרחשו בשנות התשעים, ביניהן ניסיונות לקניית בנקים באמצעות מתן שוחד לגורמים פוליטיים בכירים, מכספים שמקורם אינו חוקי[3] וכן ידיעות בדבר התחזקות המאפיה הרוסית בישראל, הרי שלא נמצא בכנסת רוב לחקיקה נגד הלבנת הון. במשך שנים התנהלו דיונים בכנסת לגבי חקיקת החוק אולם רק באפריל 19999 הוגשה הצעת החוק לאיסור הלבנת לקריאה ראשונה. הבחירות הכלליות לכנסת עצרו את תהליך החקיקה.

במשך השנים הועברה ביקורת קשה על ישראל עקב סירובה להתמודד עם הבעיה. בדוח השנתי של ה FATF לשנים 1977-8 צוין כי לישראל בעיה קשה של הלבנת הון בתחום היהלומים[4]. אולם בהעדר סנקציה אמיתית, לא נקטה ישראל כל צעד מעשי להילחם בתופעה.

התפנית בהתייחסות מדינת ישראל לנושא חלה רק לאחר שארגון FATF פרסם ביוני 2000 רשימה של 15 מדינות שלדעתו אינן נלחמות כנגד הלבנות הון. הכנסתה של ישראל לרשימה הלא מכובדת, התקבלה בתדהמה בישראל.

לראשונה מצאה ישראל את עצמה ברשימה מפוקפקת, יחד עם מדינות עולם שלישי, שחרב  הסנקציות מונחת על ראשה. חשוב לציין כי ל- FATF אין סמכויות אכיפה או יכולת להטלת סנקציות, ברם עצם הופעתה של ישראל ברשימה השחורה הייתה בעלת משמעות לחברות הרשומות בישראל ולבודדים בעלי אזרחות ישראלית כמפורט להלן[5] :

  • העלאת שיעור הריבית על אשראי שניתן לחברות מישראל
  • קושי בקבלת מעמד מתווך מורשה למוסדות ישראלים
  • דרישות זיהוי נוקשות בפתיחת חשבונות בנקים בחו"ל
  • סירוב לפתיחת חשבונות בנקים במקלטי מס לחברות עם בעלי מניות מישראל
  • דרישות בקרה מחמירות בבנקים שוויצרים על פתיחת חשבונות מעבר לכספים של תושבי ישראל, תוך דרישה להפקדה בחשבון לפרק זמן מינימלי
  • פגיעה בתדמית של אנשי עסקים מישראל

לאחר הכנסתה של ישראל לרשימה השחורה ביוני 2000, פעלה ישראל במהירות וכבר בחודש אוגוסט 2000 חוקק החוק לאיסור הלבנת הון. בחודש ינואר 2002 החלה בפעילותה הרשות לאיסור הלבנת הון אשר כפופה למשרד המשפטים. החל מה 17 בפברואר 2002 החלה חובת הדיווח של הגופים השונים על תנועות כספיות. בחודש יוני 2002 בעקבות חקיקת החוק, התחלת פעילותה של הרשות וקבלת דיווחים מהגופים השונים, הוצאה ישראל מהרשימה השחורה.

המאבק בהלבנת הון בארצות הברית

ארה"ב נמצאת מזה שנים רבות בחוד החנית של המלחמה בהלבנת הון. ארה"ב הייתה הראשונה שחוקקה חוקים נגד הלבנת הון ופעלה בצורה נחרצת כנגד מלביני הון. העובדה שכמחצית מהלבנות ההון בעולם מבוצעות בארה"ב חייבה אותה לנקוט בעמדה אקטיבית ובלתי מתפשרת במלחמה [6]. ניתן למנות כמה סיבות עיקריות להיותה של ארה"ב מוקד עיקרי להלבנות הון[7]:

    א.      קירבה גיאוגרפית ליצרניות סמים בדרום אמריקה.

    ב.      סחר נרחב בסמים בארה"ב.

    ג.       הגודל והתחכום של המערכת הפיננסית בארה"ב.

    ד.       העובדה שבארה"ב ריכוזים גדולים של מהגרים ממדינות שונות אשר חיים בקהילות סגורות השומרות על קשר חזק עם מדינות מוצאן.

   ה.      מאות שדות תעופה, מעברי גבול ונמלים ימים.

העובדה שבין 60% ל 80% מההליכים של הלבנת ההון בארה"ב קשורים לסמים, הביאה את  הממשל בארה"ב להבנה כי על מנת לפגוע בנגע הסמים המאיים על החברה יש לפגוע בכיסם של סוחרי הסמים. קו המחשבה האמריקאי מבוסס על ההבנה שהחרמת כספים ונכסים שמקורם בסמים מחד והגדלת העלויות של הסוחרים עקב הקצאת מקורות לפעולות נגד מאידך, יביא להקטנת הרווחים של סוחרי הסמים ובשלב מסוים להיותם לא כדאיים.

Ripping out these illegal financial webs, pulling apart the money laundering "networks is the most effective way to bring down the drug cartels…[8]

ניתן לציין כי המלחמה בהלבנת ההון בארה"ב נוצרה בראש ובראשונה ככלי למאבק בסמים ולאחר מכן למאבק בעבירות נוספות הקשורות בפשע המאורגן ובעבירות אחרות. כיום לאחר אירועי 11/09/2001 התחזק הצורך לפקח על כספים שקשורים בארגוני טרור, לשם כך נוספו 9 ההמלצות של FATF בנושא מימון כספי טרור מיוני 2003.

משנת 1970 בה חוקק ה BSA (Bank Secrecy Act)-  ועד היום, נצבר בארה"ב ניסיון שאין שני לו בעולם, בכל הקשור במלחמה בהלבנת הון. ניתן ללמוד על ההצלחה של ארה"ב  הן בכמות העצומה של התביעות וההרשעות בארה"ב וכן בשתי מגמות אשר נצפו לאחרונה :

א.           גידול חד בהברחת הכספים מארה"ב החוצה.

ב.           שימוש הולך וגובר בגופים לא בנקאים לצורך הלבנות הון.

 השוואה בין ישראל לארה"ב

להלן ההבדלים העיקרים בין ישראל וארצות הברית הן בהיבטים של חקיקה והן בהיבטים של המאבק בהלבנת ההון. ראשית דבר, יש לציין כי בבואנו לערוך השוואה כאמור יש לזכור כי ארה"ב היתה החלוצה בתחום המאבק בהלבנות ההון בעולם, בעוד ישראל עושה את צעדיה הראשונים. אף על פי שמדינת ישראל עדין בצעדיה הראשונים, החלו עבריינים להישפט על סעיפי הלבנת הון ואף הוגשו כתבי אישום כנגד בנקאים בנושא הלבנת הון (פרשת בנק הפועלים סניף הירקון ועוד) לעומת ארה"ב שבה הפסיקה ענפה, מערכת אכיפה פיקוח משומנת, וחקיקה שהתפתחה במשך כשלושים שנה. כל אלו הופכים את ארה"ב לבעלת ניסיון שאין שני לו בעולם. בישראל אנו עדים לתיקונים ראשונים בחוק (תיקון שבוצע בחוק בשנת 2002 ותיקון נוסף שאמור להחתם ע"י שר האוצר). אין ספק כי הניסיון שיצטבר בישראל יביא לשינוים נוספים הן בחוק והן במאבק עצמו.

בפרק זה יוצגו עיקרי ההבדלים בין ישראל לארה"ב:
ענישה

מעיון בסעיף 3 "איסור הלבנת הון" לחוק הישראלי עולה כי המחוקק קבע עונש מקסימלי של 10 שנים לעבירה של הלבנת הון או קנס פי עשרים מהקנס האמור בסעיף 61(א)(4) לחוק העונשין קרי, 3,000,000 ש"ח.

בחוק האמריקאי, סעיף 1956(a)(1) קובע קנס של עד 500,000$ או פעמים משווי הרכוש שהיה מעורב בעבירה כגבוהה מבניהם, עונש מאסר של עד 20 שנה  או שניהם.

1956(a)(1)
(a)(1) Whoever, knowing that the property involved in a financial transaction represents the proceeds of some form of unlawful activity, conducts or attempts to conducts such a financial  transaction which in fact involves the  proceeds of specified activity … shall be sentenced to a fine of not more than $500,000 or twice the value of the property involved in the transaction, whichever is greater, or imprisonment for not more than twenty years, or both.

השוואה של הענישה מלמדת כי עונש המאסר המקסימלי בארצות הברית הינו כפול מאשר בארץ. בנוסף לכך נקבע קנס כספי של לפחות פעמים משווי הרכוש שהיה מעורב לעומת סכום קבוע במשפט הישראלי. לאור ההיקפים המהותיים של הלבנות הכספים הרי ההבדל יכול להיות עצום, וללא ספק מהווה גורם הרתעתי רב חשיבות.

מההבדלים שפורטו ניתן ללמוד כי המחוקק בארה"ב מתייחס לעבירות הלבנת הון בצורה מחמירה יותר מעמיתו הישראלי. לשם השוואה העונש המוטל בחוק העונשין תשל"ז –1997 על עבירה של גניבה בידי עובד ציבור (סעיף 390) הינו 10 שנות מאסר. אין חולק שהנזק הכללי אשר יכול להיגרם מהלבנת הון הינו חמור הרבה יותר מגניבה של עובד ציבור. חשוב לציין כי עונשי מאסר הקבועים בחוק הם רף עליון, עם זאת העונש הקבוע בחוק מלמד את השופט את מידת החומרה של המעשה בראי המחוקק. מיותר לציין כי במידה והשופט מוצא לנכון לגזור עונש מאסר של יותר מ 10 שנים הרי שאינו יכול לעשות כן.

לחיזוק דעתנו כי הענישה אינה עומדת ביחס ישר לחומרת המעשים ניתן להביא את דברי ח"כ לשעבר ענת מאור בועדת המשנה לעניין הצעת חוק לאיסור הלבנת הון[9] "הבנתי גלוריה וייסמן, שאת בעצמך אומרת, ש-‎33 מיליון שקל הוא סכום שלא מספיק משמעותי להרתעה, וכנ"ל לגבי עשר שנות מאסר".

לשם השוואה העונש שנקבע בחוק הפיליפיני ובאיי קיימן (מדינות שהיו עם ישראל ברשימה השחורה של ה –FATF) עומד על 7 עד 14 שנה ובנוסף קנס כספי של פעמים משווי הרכוש שהיה מעורב בהלבנה בפיליפינים ועד 14 שנים ללא הגבלת קנס באיי קיימן.

עבירות מקור

בתוספת 2 לחוק הישראלי מפורטות רשימת "עבירות המקור" אשר כספים שהופקו מהן מולבנים. מדובר ברשימה סגורה אשר כוללת בעיקר עבירות מחוק העונשין. החוק האמריקאי אף הוא כולל רשימה סגורה של "עבירות מקור" הכוללות למעלה מ 170 עבירות בהן : סחר בסמים, הברחת נשק, רצח, הונאות, פעולות טרור, עבירות מס ועוד. ניתן לציין כי קיימות מדינות בעולם שבחרו שלא להגביל את "עבירות המקור" וכללו בהן את כל העבירות הפליליות לדוגמא אנגליה. באוסטרליה לדוגמא נכללו גם עבירות מס.

ניתן לציין כי היקף העבירות הנכללות כ"עבירות מקור" בארה"ב הינו רחב בהרבה מאשר בארץ, עם זאת ההבדל העיקרי הינו השמטת עבירות מס ועבירות מע"מ (למעט חשבוניות פיקטיביות) מרשימת עבירות המקור בישראל. במסיבת העיתונאים שחנכה את הרשות לאיסור הלבנת הון התגאה שר המשפטים לשעבר, מר מאיר שיטרית, כי עמד על כך שהחוק ימנע מהרשות להעביר מידע למס הכנסה[10]. מצב אבסורדי זה מהווה פתח להלבנת הון ממקורות אלו. בנוסף יש בהוצאת עבירות אלו מהרשימה, מתן לגיטימציה של המדינה לכך שעבירות מס אינן דומות בחומרתן לעבירות אחרות! כספים שמקורם בעבירות מס אינם נתפסים ברשת שטווה המחוקק. "אני חושב שזה מראה על  השקפה פוליטית ציבורית חמורה – שגניבה מהציבור לא נחשבת כמו גניבה מאדם פרטי. אומר בכיר במס הכנסה. לדבריו, המשמעות היא שכסף שהועלם ממס הכנסה אינו נחשב לכסף לא חוקי"[11]. משיחות שקיימתי נמסר לי, שעקב לחץ של המפלגות הדתיות לא הוכנסו עבירות מס לרשימת עבירות המקור. לדעתי אין כל הגיון באי הכללת עבירות אלו ברשימת "עבירות המקור", ומן הראוי כי יבוצע תיקון לחוק.

יסודות העבירה – עצימת עיניים

סעיף 4 לחוק הישראלי קובע כי העושה פעולה ברכוש בידיעה שהוא רכוש אסור עובר עבירה. לעניין זה מגדיר הסעיף "ידיעה" – למעט עצימת עיניים כמשמעותה בסעיף 20(ג)(1) לחוק העונשין. מעיון בפרוטוקולים של הועדות שדנו בחוק עולה כי הוספת נושא זה נעשתה בדרישת הבנקים אשר חששו למצוא את עצמם מעורבים בהליך של הלבנת הון כתוצאה ממחדל של פקיד זה או אחר.

בארה"ב המונח בו עושה המחוקק שימוש הוא “Knowledge” לעניין זה נקבע כי :

“Knowledge can be shown by proving willful blindness, deliberate ignorance, or a conscious attempt to avoid knowledge. This issue has come up in cases involving “legitimate” business people such as real estate agents and car dealers who tried hard not to “know” about their client’s illegal activities. See U.S v. Long 977 F.2d 1264 (8th Cir. 1990) (car dealer) and U.S v. Campbell, 977 F.2d 854, (4th Cir. 1992) (realtor).”[12]

גם במקרה זה בחר המחוקק להיכנע לקבוצת לחץ. לדעתי לאחר הפנמת מערכת הדיווח וצבירת ניסיון במערכת הבנקאית ראוי כי המחוקק יבטל את נושא עצימת העיניים.

רף הדיווח

חובת הדיווח שנקבעה בארה"ב הינה 10,000$. כל סכום הגבוה מתקרה זו חייב בדיווח לשלטונות. בישראל לעומת זאת נקבע (בצו הבנקאי) כי הרף על הפקדה/משיכה מחשבון בשקלים ו/או במט"ח בסכום, של לפחות 50,000 ש"ח, וכן החלפת שטרות לרבות המרות בסכום העולה על 50,000 ש"ח, הוצאת המחאה בנקאית בסכום העולה על 200,000 ש"ח. כמו כן, נוספו לסעיפים רבים הקשורים לרף הדיווח ביצוע פעולות שסכומן 5,000 ₪ לפחות שנעשו ממדינות ע"פ תוספת 4 לצו (מדינות מהרשימה השחורה של FATF וכן מדינות נוספות לרבות הרשות הפלסטינאית, לוב, איראן וכדומה) יהיו חייבים בדיווח וזאת על מנת לפגוע כלכלית בארגוני טרור. בתוספת הרביעית לחוק הישראלי נקבע כי סכומי הכסף החייבים בדיווח בכניסה לארץ הם 80,000 ש"ח. לעניין זה ניתן לציין כי בהצעת החוק המקורית נקבע סכום דיווח של 40,000 ש"ח אשר שיקף שווה ערך של 10,000 דולר. לאחר דיונים הוחלט להעלות את הרף לסכום של 80,000 ש"ח. מההשוואה ניתן לראות כי סכומי הדיווח שנקבעו בישראל גבוהים בהרבה מארה"ב. מיותר לציין כי ככול שרף הדיווח גבוה יותר כך פחות "דגים" נתפסים ברשת.

הגופים החייבים בדיווח

אחד מנקודות החולשה של החוק הישראלי נעוץ בפטירת מספר תחומי עיסוק מחובת דיווח. המגזר הראשון הינו תחום היהלומים. כאמור בדוח השנתי של ה FATF לשנים 1997-8 צוין כי לישראל בעיה קשה של הלבנת הון בתחום היהלומים. למרות התייחסות ברורה לבעיה בענף זה בחר המחוקק שלא להכניס ענף זה לרשימת הגופים החייבים בדיווח. אחד ההסברים יכול להיות שמדובר באחד מענפי היצוא המובילים של ישראל. תחומים נוספים שלא נכנסו לחובת הדיווח הם סוחרי נדל"ן ורכב. לאור מחירי הנדל"ן הגבוהים מאוד בישראל, קיים חשש כי הלבנות הון יבוצעו באמצעות מתווכים אלו.  נציין כי בארה"ב גופים אלו מחויבים בדיווח.

דיווח על פעולות חריגות

בעולם קיימות שתי גישות לדיווח[13]. הראשונה מבוססת על חובת דיווח ללא שיקול דעת על כל פעולה העוברת רף אשר נקבע על ידי הגורם האחראי. גישה זה ידועה כגישה האוטומטית או האובייקטיבית. בארה"ב ידוע דיווח מסוג זה בשם CTR ראשי תיבות של Currency Transaction Report.  הגישה השנייה מבוססת על דיווח של פעולות חריגות. הדיווח הוא סובייקטיבי (בארץ שונתה ההגדרה לדיווח "בלתי רגיל") לפי החלטת הגוף המדווח לפי ניסיונו עם מבצע הפעולה וכן על סמך הנחיות המסבירות מהי פעולה חריגה. בארה"ב ידוע דיווח מסוג זה בשם SAR ראשי תיבות שלSuspicious Activity Report . לכל גישה יש חסידים משלה.

יתרונות הגישה הראשונה נעוצים בכך שהדיווחים המתקבלים הם מלאים וכוללים את כל הפעולות אשר בוצעו מעל רף מסוים. המידע המלא הינו כלי רב חשיבות לגורמי החקירה אשר מעונינים לקבל את מירב המידע האפשרי לצורך ביצוע חקירה. חסרונה של השיטה נעוץ בכמות העצומה של הדיווחים שבהעדר יכולות מחשוב מתקדמת לניתוח, מקשה על איתור פעולות של הלבנת הון.

היתרון של הגישה השניה נעוץ בכך שהמידע המתקבל מעובד ומכיל רק את הפעולות אשר נראות לגורם המדווח כחשודות. חשוב לציין כי הגורם המדווח מכיר לרוב את מבצע הפעולות ולכן דיווחיו בעלי חשיבות עליונה לרשויות האכיפה. העברת מידע בצורה זו מצמצמת בצורה מהותית את כמות המידע הלא רלוונטי אשר מחויב בדיווח בגישה הראשונה. חסרון הגישה הוא בהעברת שיקול הדעת לגורם המדווח אשר עלול לטעות בשיקול דעתו, יהיה מעונין לחסוך בירוקרטיה או אף להעלים עין מתוך שיקולים של רווח.

חשוב לציין כי ישראל וארה"ב בחרו לאמץ את המודל המשולב, קרי דיווח אוטומטי ובנוסף דיווח על פעולות חריגות. עם זאת קיים הבדל מהותי בהגדרת המושג פעולה חריגה. בארה"ב המונח שנבחר הינו Suspicious – חשוד, בישראל בחרו במונח "בלתי רגילות". ההבדל הסמנטי בין ההגדרות מלמד כי חובת הדיווח בישראל היא נמוכה יותר. כפי שנמסר לנו הבנקים התנגדו למונח פעולות חשודות וביקשו מונח עדין יותר אשר יהיה פחות מחייב. עם זאת לדעתנו המונח פעולות בלתי רגילות, עקב היותו כללי יותר עשוי להכיל בתוכו גם פעולות חשודות וגם פעולות חריגות וחשודות. במצב זה חובת הדיווח של הבנקים עלולה להיות רחבה יותר, הפוך מן הכוונה המקורית.

השימוש במאגר המידע

החוק הישראלי מורה על הקמת מאגר מידע, אשר יאגור בתוכו דיווחים מתוך מטרה ליצור "כלי עבודה", מרכזי בהקשרים של המלחמה בהלבנת הון. הדיווחים מועברים לרשות לאיסור הלבנת הון אשר הוקמה בחודש ינואר 2002, מגופים פיננסים שונים (בנקים, מנהלי תיקים, מבטחים, סוכני ביטוח, חברי בורסה, קופות גמל, נותני שרותי מטבע, בנק הדואר) לגבי פעולות שונות שביצעו לקוחותיהם. כמו כן נקבעה חובת דיווח לגבי העברות כספים מהנכנסים והיוצאים מהארץ. הרשות הוסמכה על פי סעיף 30 לחוק להעביר מידע לשלושה גורמים בלבד :

א. משטרת ישראל

ב. שרות הביטחון הכללי

ג.  גופים מקבילים במדינות אחרות

המידע מועבר ביוזמת הרשות לאחר שגילתה דפוסים חשודים של הלבנת הון או כתשובה לבקשה מנומקת של המשטרה והשב"כ[14].

בארה"ב המידע שנאגר ב FinCEN משמש עשרות גופי חקירה כגון הFBI  ה DEA (הרשות למלחמה בסמים) המכס, IRS (מס הכנסה)  המשטרה ועוד.

ההבדל בגישות בין המדינות בולט. בארה"ב הוקם ה – FinCEN מתוך מטרה ברורה של סיוע לגופי האכיפה השונים באיסוף מידע רב ערך בחקירות אשר הם מנהלים. המידע הרב אשר נאסף מהווה כלי רב חשיבות במלחמה של ארה"ב בנגע הלבנות ההון. חוקרים מכל גופי האכיפה עושים שימוש נרחב במידע אשר נמצא ב- FinCEN לצורך עבודתם השוטפת כמעט ללא הגבלות.

בישראל לעומת זאת גופי האכיפה נדרשים להעביר בקשה מנומקת הכוללת מידע המבסס את הצורך בקבלת המידע. לאחר קבלת הבקשה, על הרשות לקבל החלטה האם להעביר את החומר כמבוקש.

בנוסף בישראל רשויות המס אינן יכולות לקבל מידע החיוני לחקירות שהן מנהלות, וזאת בשונה מהמצב בארה"ב בו מס הכנסה עושה שימוש רב במידע לצורך חקירותיו. ניתן לציין כי בארץ קיים מצב אבסורדי בו מידע יועבר ל FinCEN כחלק מהשיתוף פעולה העולמי ומשם למס ההכנסה האמריקאי זאת כאשר למס ההכנסה בישראל אין גישה למידע. במצב זה יתכן כי אזרח ישראלי יורשע בארה"ב בהלבנת הון הקשורה לעבירות מס שביצע בישראל!

חשוב לציין כי סעיף 30(ט) לחוק איסור הלבנת הון קבע כי "שר המשפטים יקבע את העבירות הנוספות שניתן להשתמש במידע האמור לשם חקירתן או מניעתן כאמור בסעיף קטן (ז) ; ואולם לא ייעשה שימוש במידע האמור למניעה או לחקירה של עבירות מס". בשנת 2002 בוצע תיקון לחוק איסור הלבנת הון במסגרתו מחק המחוקק את סיום הסעיף האוסר שימוש במידע לחקירות מס.  תיקון זה פותח פתח להעברת מידע לצורך חקירות מס. עם זאת חשוב לציין כי החוק לא תוקן בצורה של הוספת מס הכנסה לגופים המקבלים דיווח! במצב החדש השיקול לגבי חקירת מס נתון בידי שר המשפטים.

ההחלטה שהתקבלה על-ידי משרד המשפטים בהתחלה, ואחר כך על-ידי הממשלה כולה, היא שהרשות המוסמכת לנהל את אותו מאגר מידע תהיה יחידת סמך של משרד המשפטים, מנותקת מהמשרד ומכל מה שקשור עם הפרקליטות, התביעה הכללית וכן הלאה. זו תהיה מין יחידה סגורה, שאליה יגיעו כל הדיווחים, וחומר המידע ממנה יצא רק לאחר בחינות מאוד קשות, אין אף אחד ‎ LINE ON[15]".

לסיכום, ההבדל בין ישראל וארה"ב בנושא השימוש במאגרי המידע, נובע לדעתנו בעיקר מנושא הגנת הפרטיות המפותח מאוד בישראל.  ישראל ידועה בשמירה קפדנית על פרטיות הלקוחות הבנקאים, נקודה שמוצאת את ביטויה גם בחוק לאיסור הלבנת הון.

תפקידי הרשויות לאיסור הלבנת הון

כאמור למעלה מעשור אחרי הקמת FinCEN הוקמה בארץ הרשות לאיסור הלבנת הון. מלבד העובדה שהרשות הישראלית כפופה למשרד המשפטים בעוד שהרשות המקבילה כפופה למשרד האוצר הרי שההבדל העיקרי בין הרשויות נעוץ בכך שהרשות האמריקאית קיבלה בשנת 1994 מעמד של רגולטור. במצב השורר כיום בארה"ב אחראית FinCEN על קביעת הדיווחים הנדרשים מהגופים השונים. בכלל זה מי צריך לדווח, אופן הדיווח, סוג הדיווח, היקפו, רישום, שמירה, בדיקת תוכניות האכיפה הפנימיות וכד'. לעומת זאת בארץ הרשות אינה אחראית על נושאים אלו. סעיף 7(ב) לחוק קובע כי האחראי על חובות אלו יהיה השר אשר הגוף המדווח נמצא באחריותו תוך התייעצות עם שר המשפטים והשר לביטחון פנים. סעיף 7(ה) לחוק מציין כי הדרכים והמועדים להעברת הדיווח למאגר ייקבעו על ידי שר המשפטים, בהתייעצות עם השר לביטחון פנים וכן עם נגיד בנק ישראל לעניין תאגיד בנקאי או השר שבאחריותו נמצא הגוף המדווח.

הבדל מהותי נוסף היא הסמכות שהוענקה ל FinCEN מכוח ה Bank Secrecy Act (BSA) 31 U.S.C. 5311 et Seq. and 31 CFR part 103 להטיל קנסות על גופים שמפרים את חובות הדיווח, שמירת המסמכים או הוראות אחרות. כך לדוגמא במקרה של SOVEREIGN BANK שנידון ב 3 באפריל 2002 נפסק לבנק קנס של 700,000$ בגין אי דיווח של פעולות כספיות  (Currency Transaction Report –“CTR”) במשך תקופה של למעלה משנתיים[16]. גם בנושא זה בחר המחוקק הישראלי[17] לתת את הסמכות לועדה שתהיה מוסמכת להטיל עיצום כספי. דוגמא עיצומי כספיים לחברי בורסה אשר לא עמדו בצו האמור נקנסו בכ 2000 אלפי ₪.

לסיכום, העובדה שהרשות לאיסור הלבנת הון אינה גוף רגולטורי פוגעת במאבק  במלחמה בהלבנת הון. הענקת סמכויות לרשות שאינה גוף שיכול להימצא במצב של ניגוד עניינים  כגון בנק ישראל או שר כזה או אחר, יכולה לחזק את האכיפה וההרתעה.

סיכום

מדינת ישראל הייתה במשך שנים גן עדן למלבני הון. לפי הערכת גורמים שונים הולבנו בישראל בין 4 ל- 5 ביליון דולר בשנה, אשר התקבלו ממדינות שונות בהן דרום אפריקה, אירן, צרפת ומדינות בדרום אמריקה. למדינה קטנה המוקפת אויבים, כניסת מטבע קשה היה חיזוק משמעותי לכלכלה. נתונים קשים על התגברות הפשע המאורגן בישראל, מימון כספי טרור והפיכתה של ישראל למרכז עולמי להלבנות הון עורר את המודעות לנושא אולם לא הביא לטיפול בתופעה. במהלך השנים השיקול הכלכלי נצבע בצבעים של סיוע לאחים היהודים והגברת העלייה. התפנית ביחס המדינה להלבנת הון חלה עם הכנסתה של ישראל ביוני 2000, לרשימה השחורה של המדינות שאינן פועלות למניעת הלבנת הון, אשר הכין ארגון ה FATF. לדעתנו אלמלא הכנסתה לרשימה לא היה נחקק החוק לאיסור הלבנת הון וישראל היתה ממשיכה במדיניותה. ההחלטה העקרונית בישראל לגבי חקיקת החוק והתחלת המאבק בהלבנות ההון נבעו לדעתי בעיקר מהמטרה של יציאה מהרשימה השחורה, תוך ביצוע פעולות הנגזרות מכך ולא בהכרח מתוך ראיה אמיתית של הצורך להילחם בתופעה. להערכתנו קובעי המדיניות הגיעו למסקנה כי הנזק שיגרם למדינה בכל הקשור למעמדה, יכולתה לגייס כספים ולפעול בחו"ל גדול מהתועלת. התחושה כי ישראל בחרה להתמודד עם הבעיה של הכללתה ברשימה יותר מאשר במלחמה בהון השחור, עוברת כחוט השני בכל תהליך החקיקה.

בחוק עצמו ניתן למצוא אינדיקטורים רבים לגישה מקלה במלחמה בהלבנת הון, עם פתחים להמשך התופעה. בהשוואה אשר ערכנו מצאנו הבדלי גישות מהותיים בין ישראל לארה"ב. להערכתנו, הסיבה לכך נובעת שארה"ב מתמודדת עם בעיה אמיתית של סחר בסמים והמלחמה בהלבנת ההון מהווה את אחד הכלים העיקרים להתמודדות עם נגע זה, בעוד שישראל פעלה מתוך מטרה לצאת מהרשימה השחורה ופחות מתוך רצון בלתי מתפשר להילחם בהלבנת הון. החשש מתגובת הציבור לדיווחים השונים אשר עלולים להביא פגיעה בזכויות האזרח[18] ובעליה לישראל הביאו לחקוק חוק אשר ניסה להגיע למכנה רחב ככל האפשר של אינטרסים, תוך צמצום ההתנגדות של קבוצות כוח. חשוב לציין כי התוצאה קשורה בקשר הדוק, למצב הפוליטי בישראל בו לקבוצות לחץ יכולת השפעה מהותית על החקיקה תוך שירות האינטרסים הצרים שלהם.

עם זאת, יתכן כי "מתוך שלא לשמה יבוא לשמה". למרות שהחוק נולד מתוך לחץ עולמי ותוך התערבות של מפלגות וקבוצות לחץ, במהלך התקופה האחרונה מפנימה המדינה את הצורך האמיתי במלחמה בהלבנת ההון. סימנים לכך ניתן לראות בתיקון, לחוק איסור הלבנת הון משנת 2002. התיקונים החשובים כוללים הכנסת כל נושא החלפנים לפיקוח, קביעת מפקחים לכל הגופים החייבים בדיווח והגדרת סמכויותיהם, בכלל זה דרישת מידע ומסמכים, כניסה, ותפיסה. בנוסף יש לציין כי קיימות מספר הצעות לשינוי החוק המונחות על שולחנה של הכנסת.

בשיחה, עם יו"ר הרשות עו"ד יהודה שפר, דימה את המאבק בהלבנת הון לבניית סכר בנהר. בשלב הראשון נחסם האפיק הראשי של הזרימה. לאחר חסימת האפיק הראשי עוברים המים לאפיקים צדדים שאף הם נחסמים וכך הלאה. המאבק הוא מתמשך ומבוסס על הניסיון שנצבר עם הזמן. אין ספק כי הניסיון שיצטבר יחד עם התשתית הטובה למלחמה בהלבנת הון ותיקון הפגמים הדורשים תיקון, יאפשרו מלחמה בהלבנת ההון.

להערכתנו שתי היבטים שנצפו לאחרונה יביאו לחיזוק המלחמה בהלבנות ההון. ראשית זרימת כספים בהיקפים גדולים מחו"ל לעמותות אסלאמיות לצורך תשלום למשפחות של מחבלים בשטחים ושנית פרשת המעילה בבנק למסחר והגילויים בדבר מעורבותם של גורמים עבריינים מתחום השוק האפור ופרשת בנק הפועלים סניף הירקון.

מגמות אלו יתרמו לדעתנו לחיזוק המודעות לסכנות הכרוכות למשק וימנעו התייחסות סלחנית לתופעה. כולי תקווה כי הדיון התקדימי בעבירות הלבנת הון בתיק הבנק למסחר והצורך בכלי יעיל לצורך החרמת כספים המועברים לשטחים יביאו לתיקון ושיפור החוק כך שתתאפשר מלחמה יעילה בתופעה.

 


[1]  FBI Law Enforcement Bulletin v.70 no.5 (May 2001)

[2] מאמר :Israel: Money Laundering: At the Crossroads, Guy Harpaz and Sylviane Colombo, Journal of Financial Crime- Vol. 7 No. 4, 2000- International pp 351-367

 + דברי ההסבר לחוק איסור הלבנת הון התש"ס – 2000

[3] ת"פ (י-ם) 4679/97 מדינת ישראל נ' צבי בן ארי (גרגורי לרנר)

[4] אתר ה FATF – www1.oecd.og/fatf/Ctry-orgpages/ctry-us_en.htm

[5]  הרצאתו של עו"ד צבי אלטמן בנושא הלבנת הון – ועידת העיר28.6.01

[6]  FBI Law Enforcement Bulletin v.70 no.5 (May 2001)

[7] אתר -FATF www1.oecd.og/fatf/Ctry-orgpages/ctry-us_en.htm

[8] מאמר :Israel: Money Laundering: At the Crossroads, Guy Harpaz and Sylviane Colombo, Journal of Financial Crime- Vol. 7 No. 4, 2000- International pp 351-367

הערה 23 המצטטת אתD. Thornburgh, Attorney Genral, United state

[9] פרוטוקול מס 1 מישיבות ועדת משנה לוועדות החוקה, חוק ומשפט מתאריך 1 בנובמבר 1999

[10] "למה בנקים חייבים לדווח על חשד להלבנת הון, ועורכי דין לא" עיתון הארץ, ברוך קרא, 16/10/2002

[11] למה בנקים חייבים לדווח על חשד להלבנת הון, ועורכי דין לא" עיתון הארץ, ברוך קרא, 16/10/2002

[12]ספר  Money laundering – A Guide for Criminal Investigators, John Madinger page 48

[13] ראה הרחבה Money Laundering A New International Law Enforcement Model, Cambridge Studies In International And Comparative Law, pages 108-112

[14] אתר הרשות לאיסור הלבנת הון www. impa.justice.gov. il

[15] פרוטוקול מס 1 מישיבות ועדת משנה לוועדות החוקה, חוק ומשפט מתאריך 1 בנובמבר 1999

[16]  אתר FinCEn –  www.ustreas.gov/fincen/helpfin.html

[18] ראו דיברי יו"ר וועדת החוקה, חוק ומשפט מ3.7.00 פרוטוקול מס' 146 "החוק הזה נועד למנוע מישראל מלהפוך למכבסת כספים עולמית. זאת המטרה שעמדה מול עיננו . מנגד ובאותו סדר גודל, היתה רשומה מול עיננו עוד מטרה והיא הניסיון שלא לפגוע בזכויות יסוד בסיסיות של אזרחי מדינת ישראל.

 

יצירת קשר